W obowiązujących w Polsce przepisach transport publiczny jest regulowany przez następujące ustawy:
• ustawę z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857, z późn. zm.),
• ustawę z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.),
• ustawę z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94,z późn. zm.),
• ustawę z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601,z późn. zm.),
• ustawę z dnia 18 września 2001 r. – Kodeks morski (Dz. U. z 2009 r. Nr 217, poz. 1689).
Każda z tych ustaw we właściwym dla siebie zakresie reguluje kwestie wykonywania tzw. regularnych przewozów osób, odpowiednio w transporcie drogowym, kolejowym, morskim, żegludze śródlądowej.
W obowiązującym stanie prawnym samorządy województw nie mają możliwości aktywnego oddziaływania na układ sieci komunikacyjnych, integrację systemów transportowych i na jakość usług przewozowych. System ten jest mało efektywny i nie odpowiada oczekiwaniom społeczeństwa.
Konieczność przygotowania nowej regulacji dotyczącej publicznego transportu zbiorowego nie budzi zatem wątpliwości.
Szczegółowe rozwiązania prawne w projekcie ustawy
1. Tytuł projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz przepisy ogólne.
Tytuł projektu ustawy pokazuje, iż ustawa reguluje publiczny transport zbiorowy. Objęcie regulacjami projektu ustawy publicznego transportu zbiorowego, jak należy sądzić, miało na celu stworzenie kompleksowego aktu prawnego obejmującego ogólnodostępny, powszechny, regularny przewóz osób, z pominięciem przewozów niepublicznych, takich jak przewozy zakładów pracy, turystyczne czy wykonywane taksówkami.
Z uwagi na to, że projekt ustawy reguluje kilka gałęzi transportu, w słowniczku pojęć (art. 4 projektu) wprowadzono kilka ogólnych definicji, mających znaczenie dla zakresu projektowanej regulacji. Należy do nich zaliczyć w szczególności definicję: dworca, przystanku komunikacyjnego czy przewozów o charakterze użyteczności publicznej.
Kilka definicji odnosi się natomiast do pojęć, które z uwagi na swoją specyfikę musiały zostać zdefiniowane w omawianym projekcie bądź dotychczas w ogóle nie funkcjonowały w polskim systemie prawnym.
Przykładowo:
– operator publicznego transportu zbiorowego oraz przewoźnik – zestawienie tych definicji pozwala na sformułowanie hipotezy, że zarówno operator, jak i przewoźnik są podmiotami uprawnionymi do świadczenia usług w zakresie przewozu osób, po spełnieniu określonych w przepisach wymagań. Różnica polega na tym, że operator wykonuje przewozy o charakterze użyteczności publicznej na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, a w przypadku samorządowego zakładu budżetowego – na podstawie aktu wewnętrznego określającego warunki wykonywania usług przewozowych, przewoźnik zaś wykonuje przewozy „komercyjne” niebędące przewozami o charakterze użyteczności publicznej na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu. Pamiętajmy jednak, iż operator jest również „przewoźnikiem”, w rozumieniu odrębnych przepisów, w tym ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Rozróżnienie tych dwóch podmiotów zostało wprowadzone wyłącznie na potrzeby projektowanej ustawy,
– rekompensata – pomimo definicji „rekompensaty” istniejącej w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, projektodawca postanowił wprowadzić definicję tego pojęcia wyłącznie na potrzeby projektowanej ustawy. Ma to charakter stricte porządkowy, mający na celu rozwianie wszelkich wątpliwości interpretacyjnych związanych z rozumieniem tego pojęcia,
– strefa transgraniczna – przewozy, które odbywają się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej są co do zasady przewozami międzynarodowymi i odbywają się na podstawie istniejących już przepisów. Wprowadzenie definicji „strefy transgranicznej” uzasadnione jest jednak tym, że projekt ustawy kompleksowo reguluje przewozy o charakterze użyteczności publicznej, które również mogą być realizowane na obszarach położonych przy granicy RP. Stąd, na potrzeby projektowanej regulacji wprowadzono omawiane pojęcie i wyznaczono organy, które będą właściwe do organizowania publicznego transportu zbiorowego właśnie w strefie transgranicznej.
Należy zauważyć, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 2009 r. ustawa o finansach publicznych , która weszła w życie dnia 1 stycznia 2010 r., przewiduje możliwość wykonywania zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego m.in. w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, przez samorządowe zakłady budżetowe. Projekt ustawy przewiduje również regulacje odnoszące się do wykonywania regularnego przewozu osób przez te zakłady. Dlatego też w definicji operatora publicznego transportu zbiorowego wskazano, że jest nim również samorządowy zakład budżetowy.
W art. 4 w ust. 2 w pkt 4 projektu przewidziano, że ilekroć w ustawie jest mowa o umowie o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego należy przez to rozumieć również akt wewnętrzny określający warunki wykonywania usług w zakresie publicznego transportu przez samorządowy zakład budżetowy, ponieważ zasady wykonywania tych usług przez operatora będącego takim zakładem będą tożsame z tymi, na podstawie których będzie realizował przewozy operator będący przedsiębiorcą.
Oprócz tego w dniu 4 grudnia 2010 r. upływa termin wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 2009/33 z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego, która zawiera także regulacje odnoszące się do środków transportu drogowego, którymi będzie wykonywany publiczny transport zbiorowy. W związku z powyższym, projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym uzupełniono o odpowiednie regulacje, w tym o zmianę ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, w której proponuje się wydanie przez Prezesa Rady Ministrów rozporządzenia wdrażającego ww. dyrektywę. Odpowiednie przepisy wprowadzono w projektowanych art. 23 ust. 3 pkt 18, art. 41 ust. 1 pkt 11 oraz w art. 70.
Organizator publicznego transportu zbiorowego
W projektowanym art. 5 określono, iż publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami zawartymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. Pojęciem konkurencji regulowanej posługuje się w preambule rozporządzenie (WE) nr 1370/2007.
Odwołując się do wspomnianej juz Białej Księgi z 12 września 2001 r. wskazane zostało, że do głównych celów w niej określonych należy zapewnienie bezpiecznych, sprawnych i charakteryzujących się wysoką jakością usług transportu pasażerskiego przez uregulowanie kwestii konkurencji w sposób zapewniający przejrzystość usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego. Wskazano również, iż wprowadzenie regulowanej konkurencji pomiędzy podmiotami świadczącymi usługi pozwala na zwiększenie atrakcyjności i innowacyjności usług oraz na obniżenie ich cen, co nie musi utrudniać podmiotom świadczącym usługi publiczne realizowania szczególnych zadań, które zostały im powierzone.
Przepis art. 7 projektowanej ustawy wskazuje właściwych, ze względu na zasięg przewozów, organizatorów publicznego transportu zbiorowego. W wykazie tym uwzględniono również związki międzygminne, związki powiatów oraz porozumienia, które mogą być zawierane pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Ponadto w ust. 2 tego przepisu wskazano właściwego organizatora publicznego transportu zbiorowego w odniesieniu do przewozów realizowanych w strefie transgranicznej. Projektowany art. 7 ust. 3 określa jaki podmiot wykonuje zadania organizatorów wskazanych w ust. 1.
Do podstawowych zadań organizatora publicznego transportu zbiorowego należy planowanie rozwoju transportu, organizowanie sieci komunikacyjnej i zarządzanie siecią komunikacyjną (zgodnie art. 8 projektu).
Czytaj także: Co nowego w transporcie zbiorowym? (1) >>
Organizowanie sieci komunikacyjnej
Organizowanie sieci komunikacyjnej (art. 15 projektu), jako etap następujący po uchwaleniu planu transportowego (z wyjątkiem sytuacji, gdy na obszarze właściwości organizatora nie istnieje obowiązek opracowania takiego planu) na obszarze właściwości danego organizatora, obejmuje działania organizatora polegające zasadniczo na realizacji planu transportowego i podejmowaniu dalszych działań zmierzających do zapewniania podnoszenia jakości i standardów publicznego transportu zbiorowego nastawionego na zaspokajanie potrzeb lokalnej społeczności.
Do działań tego typu zalicza się: badanie i analizę potrzeb przewozowych, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej zdolności ruchowej, określanie sposobu oznakowania środków transportu wykorzystywanych w przewozach o charakterze użyteczności publicznej, ustalanie stawek opłat za korzystanie, przez operatorów i przewoźników z przystanków i dworców niebędących własnością lub w zarządzie jednostek samorządu terytorialnego, zlokalizowanych na obszarze ich właściwości, przygotowanie i przeprowadzenie postępowania prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego i zawarcie takiej umowy, a także ustalanie opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego.
W zakresie stawek opłat za korzystanie z ww. przystanków i dworców, ich ustalenie następować ma na drodze negocjacji pomiędzy gminą, na której obszarze usytuowany jest przystanek lub dworzec, a właścicielem albo zarządzającym przystankiem lub dworcem. Taka treść przepisu pozwoli uniknąć sytuacji, w której stawkę opłaty za korzystanie z tego samego przystanku lub dworca będzie negocjować np. gmina, powiat i województwo, właściwi ze względu na miejsce usytuowania tego przystanku lub dworca, i zostanie ona ustalona w różnej wysokości.
Stawki opłat, o których mowa powyżej, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora.
W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np.:
– taka sama wysokość stawki opłat,
– uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,
– uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.
W przypadku, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, także z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej.
Tym niemniej, w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu.
Możliwość nałożenia ww. opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem, itp.
W zakresie operatorów powyższe rozwiązanie powinno mieć odniesienie do operatorów realizujących przewozy na podstawie koncesji.
Czytaj także: Zasady ustalania cen biletów w komunikacji publicznej >>
Dochód z opłat, o których mowa powyżej powinien być zasadniczo przeznaczony na:
1) utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, oraz
2) realizację nowych, niezbędnych z punktu widzenia projektowanej regulacji zadań własnych gminy, wskazanych w art. 16 projektu, a polegających na budowie, przebudowie i remoncie:
– przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, oraz
– wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytuowanego przy drogach publicznych bez względu na kategorię tych dróg.
Należy pamiętać, iż omawiane powyżej przystanki komunikacyjne są umiejscowione przy drogach publicznych niezależnie od ich kategorii (droga gminna, powiatowa, wojewódzka czy krajowa) i służą zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej (gminy) korzystającej ze środków transportu publicznego.