Błędy w realizacji zamówień finansowanych ze środków unijnych

Na podstawie ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (dalej: Pzp) Prezes Urzędu Zamówień Publicznych (dalej: UZP) przeprowadza dwa rodzaje kontroli:

1) obligatoryjną kontrolę uprzednią ex ante (gdy wartość zamówienia jest równa bądź przekracza 10 mln euro dla dostaw i usług oraz 20 mln euro dla robót budowlanych) oraz

2) doraźną: uprzednią lub następczą, jeżeli wniosek o przeprowadzenie kontroli złoży instytucja zarządzająca.

Przeprowadzone w 2009 roku kontrole dotyczyły zamówień współfinansowanych w szczególności ze Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), z Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Sektorowego Programu Operacyjnego „Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw” (SPO WKP), a ich wnioskodawcami były np. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, urząd marszałkowski, a nawet radni.

Z informacji o wynikach kontroli zamieszczonej na stronie internetowej UZP wynika, że nieco ponad połowa kontroli w 2009 roku zamówień współfinansowanych ze środków UE miała charakter obligatoryjny i dotyczyła przede wszystkim inwestycji drogowych lub wodociągowo-kanalizacyjnych współfinansowanych głównie z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Pozostała część miała charakter doraźny i objęła m.in. zamówienia o mniejszej wartości na przebudowę ulic i budynków w gminach, dostawę specjalistycznych urządzeń oraz usługi szkoleniowe.

W wynikach kontroli wymieniono m.in. naruszenia Pzp mające wpływ na wynik postępowania. Jednym z naruszeń o takim charakterze było niezgodne z przepisami Pzp zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę.

Stosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki musi być uzasadnione okolicznościami o charakterze obiektywnym. Staranny zamawiający powinien już na etapie zamówienia podstawowego przewidzieć odpowiednie klauzule w kontrakcie, które pozwoliłyby na rozszerzenie czasowe usługi w przypadku zmiany terminu wykonania robót budowlanych, np. przewidując zamówienia uzupełniające. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez miasto K. w trybie zapytania o cenę było sporządzenie dokumentacji projektowych na budowę obwodnicy. Kontrolujący wskazali, że usługa ta nie może być uznana za powszechnie dostępną, o ustalonych standardach jakościowych, a w związku z tym nie może być zamówiona w tym trybie. Nie może być ona spełniona przez dowolnego wykonawcę, lecz tylko przez osoby lub podmioty zatrudniające osoby mające wymagane uprawnienia budowlane do projektowania w danej specjalności.

Czytaj także: Nieprawidłowości przy rozliczaniu dotacji unijnych>>

Wartość zamówienia

Często stwierdzanym podczas kontroli naruszeniem mającym wpływ na wynik postępowania było także zaniechanie stosowania przez zamawiających przepisów właściwych dla łącznej wartości szacunkowej poszczególnych części zamówienia, w wyniku czego nie zostało zamieszczone ogłoszenie o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych lub w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Jako jedno zamówienie należy traktować usługi, jeżeli zachodzi możliwość ich realizacji przez jednego wykonawcę i gdy posiadają one podobne przeznaczenie, tj. gdy usługi te mają zasadniczo te same lub podobne funkcje techniczne lub gospodarcze (tzw. zamówienia tego samego rodzaju). Obok związku funkcjonalnego pomiędzy usługami musi istnieć związek czasowy (zamówienia mają być nabywane w dającej się przewidzieć, określonej perspektywie czasowej).

Zamawiający jest uprawniony udzielić zamówienia w częściach w toku odrębnych postępowań, ale w każdym takim postępowaniu musi stosować przepisy właściwe dla łącznej wartości wszystkich części.

Opis warunków udziału w postępowaniu

Jak wynika z kontroli Prezesa UZP wiele postępowań obarczonych było naruszeniami dotyczącymi opisu warunków udziału w postępowaniu w sposób naruszający uczciwą konkurencję. Zapomniano o tym, że zasady udzielania zamówień obejmują wszelkie czynności zamawiającego i dotyczą wszystkich faz postępowania.

Okres funkcjonowania wykonawcy nie przesądza o jego zdolności do wykonania zamówienia. Może się zdarzyć, że wykonawca działający na rynku krócej będzie miał większe doświadczenie od wykonawcy prowadzącego działalność dłużej. Oznacza to, że podmioty prowadzące działalność przez okres krótszy niż wymagany przez zamawiającego mogłyby być także zdolne do wykonania zamówienia.

Czytaj także: Omyłki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego>>

Kryteria oceny ofert

W postępowaniach o udzielenie zamówienia zamawiający dopuszczali się też naruszeń polegających na błędnym określeniu kryteriów oceny ofert. Prowadziło to w szczególności do wyboru najkorzystniejszej oferty opartej na „niemierzalnych” lub subiektywnie określonych kryteriach oceny ofert. Zdarzały się sytuacje ustalania przez samorządowych zamawiających kryterium oceny ofert dotyczącego właściwości wykonawcy, co pokazywało, że nie rozróżniają oni oceny przedmiotowej dokonywanej na podstawie kryteriów oceny ofert od oceny podmiotowej – na podstawie oceny spełniania warunków udziału przez wykonawców.

Naruszenia niemające wpływu na wynik postępowania

Podczas kontroli stwierdzono również naruszenia niemające wpływu na wynik postępowania. Wymienia się wśród nich w szczególności niepełną treść ogłoszeń o zamówieniu (np. w zakresie dokumentów wymaganych od wykonawców zagranicznych), żądanie od wykonawców dokumentów, które nie są niezbędne do prowadzenia postępowania (głównie w sytuacji braku sprecyzowania warunku udziału w postępowaniu, dla którego żąda się przedstawienia dokumentu), zaniechanie wezwania wykonawcy do uzupełnienia dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu, jeżeli nie miało to wpływu na wynik postępowania, a także niezłożenie przez osoby wykonujące czynności w postępowaniu oświadczenia o braku podstaw do wyłączenia z postępowania oraz niewyłączenie się tych osób z postępowania, mimo takiego obowiązku.

PRZYKŁAD NIEPRAWIDŁOWOŚCI W TRYBIE ZAMÓWIENIA Z WOLNEJ RĘKI

Miasto i Gmina N. udzieliło zamówienia współfinansowanego z Funduszu Spójności na usługę pełnienia funkcji inżyniera kontraktu dla projektu „System zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków”, w trybie zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 5 Pzp. Zamawiający wskazał na chęć uniknięcia konieczności zapoznania się z obowiązkami oraz dokumentacją przez potencjalnego nowego inżyniera kontraktu, co mogłoby zagrozić terminowemu wykonaniu projektu. Kontrola wykazała, że zakres przedmiotowy zamówienia podstawowego i dodatkowego był taki sam. Doszło zatem do powtórzenia tego samego rodzaju zamówień, a nie udzielenia zamówienia dodatkowego, będącego ze swej istoty rozszerzeniem zamówienia podstawowego o nowe elementy. Uznano, że brak było uzasadnienia dla twierdzenia, że wykonanie usługi stało się konieczne na skutek sytuacji niemożliwej do przewidzenia, tym bardziej że była ona objęta zamówieniem podstawowym.

PRZYKŁAD NIEPRAWIDŁOWOŚCI W TRYBIE PRZETARGU NIEOGRANICZONEGO

Gmina przeprowadziła trzy postępowania w trybie przetargu nieograniczonego, których przedmiotem był nadzór inwestorski dla każdego z trzech etapów inwestycji polegającej na budowie systemu kanalizacji w gminie. Zamówienie było współfinansowane z ZPORR. Wartość szacunkowa kontrolowanych zamówień została więc ustalona odrębnie dla każdego postępowania i według takiej wartości stosowano przepisy Pzp. Prezes UZP uznał za błędne założenie, że skoro zamówienia na nadzór dotyczą odrębnych etapów robót budowlanych, to nie jest wymagane sumowanie ich wartości. W przedmiotowym przypadku zamówienia dotyczyły bowiem sprawowania nadzoru nad realizowanymi w tym samym czasie robotami budowlanymi o tym samym charakterze, na terenie tej samej gminy. Poza tym mogły być wykonywane przez tego samego wykonawcę i faktycznie jednemu zostały udzielone. Jednocześnie wszystkie trzy postępowania zostały wszczęte w jednym dniu i postawiono w nich takie same warunki udziału.

PRZYKŁAD NIEPRAWIDŁOWOŚCI W SIWZ

Zamawiający wymagał w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ), aby wykonawca wykazał, że prowadzi działalność w zakresie dostaw będących przedmiotem zamówienia przez okres nie krótszy niż 3 lata. Prezes UZP podkreślił, że posiadanie zdolności do wykonania zamówienia nie może być utożsamiane z okresem prowadzenia działalności. Postawiony warunek uznano za niezasadny i naruszający art. 7 ust. 1 Pzp. Ustawodawca przewidział bowiem możliwość udziału w postępowaniu przez wykonawców, którzy prowadzą działalność przez okres krótszy niż 3 lata, nie wskazując okresu minimalnego.

PRZYKŁAD NIEPRAWIDŁOWOŚCI PRZY OKREŚLANIU KRYTERIÓW

W postępowaniu na promocję projektu z SPO WKP zamawiający ustalił, że kryteriami oceny ofert będą: cena – 80% i ocena wybranych parametrów technicznych – 20%. Drugie z kryteriów nie zostało należycie wyjaśnione, określono tylko jego wagę, wskazano, które parametry będą podlegać ocenie, określono liczbę punktów w skali 0–10, wskazano na indywidualną ocenę członków komisji, ale nie sprecyzowano, czym będą się kierować członkowie komisji, przyznając te punkty. Prezes UZP uznał, że zamawiający naruszył art. 36 ust. 1 pkt 13 Pzp. W jego ocenie wątpliwości co do sposobu oceny ofert na podstawie niedookreślonych kryteriów mogą zniechęcać potencjalnych wykonawców do złożenia ofert, a tym samym może to prowadzić do naruszenia zasady uczciwej konkurencji.

Podstawa prawna

● Ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 223, poz. 1778)